Waterland is een kleine gemeente. De vraag of en zo ja hoe
die zelfstandig kan blijven is daar aan de orde. Deze notitie laat zien hoe een
op zelfstandigheid van de gemeente gericht beleid er uit kan zien. Niet om die
zelfstandigheid als zodanig, maar om de inwoners blijvend van de voordelen van
kleinschaligheid te laten profiteren.
Er zijn veel, ook wetenschappelijk onderbouwde, inzichten
met de strekking dat fusies van gemeenten te weinig oplossen om de
veranderlasten de moeite waard te maken. Dat maakt een visie nodig over hoe de
gemeente zich kan ontwikkelen om taak bekwaam te blijven en ook de opgaven van
de komende jaren goed te vervullen. Middelen daarvoor: strategisch
personeelsplanning voor de gemeentelijke organisatie en een toegespitst
samenwerkingsbeleid jegens instanties buiten de gemeente. Dit alles vindt
hierna een eerste uitwerking.
1. Aanpak voor een zelfstandig Waterland
Wie bepleit Waterland als zelfstandige gemeente te laten
voortbestaan neemt op zich een beeld te geven over hoe de gemeente zich
daarvoor moet ontwikkelen. Deze notitie geeft daarvoor aanknopingspunten, maar
is niet het laatste woord. Als eenmaal het besluit tot zelfstandigheid is
gevallen, komt er ongetwijfeld meer energie vrij voor het scheppen van
antwoorden op de hier in eerste aanleg te bespreken âhoe-vraagâ. Hierna een
schets van de inzichten waarop de aanpak voor een zelfstandig Waterland
gestoeld is, een schets van een SPP-aanpak en een aanduiding van het te voeren
samenwerkingsbeleid. Ten slotte een enkele opmerking over de bestuurlijke
inbedding van de voorgestelde benadering en het geld.
Met een gericht zelfstandigheidsbeleid kunnen we enkele
inzichten recht doen:
Verbetering van dienstverlening aan inwoners of
kostenbesparingen voor de gemeente door fusie zijn niet te verwachten. Dat komt
duidelijk naar voren in de wetenschappelijke onderzoeken door het COELO (
Centrum voor onderzoek van de economie van lagere overheden) in Groningen. Zo
is de druk die in regeringsstandpunten zat in de richting van fusie recent
afgenomen, en de rol van de provincie in deze gesnoeid. Dat komt de eigen
beslisruimte van Waterland ten goede.
Een kleine gemeente moet extra werk verzetten om
bij regionale samenwerking genoeg effectief inbreng te kunnen leveren. En dan
nog blijft er de vraag naar voldoende invloed, iets wat zich deels laat oplossen als gemeenten
zich meer als âklantâ en minder als âeigenaarâ van gemeenschappelijke
organisaties opstellen; een beeld dat zich ook op rijksniveau aftekent tussen
ministeries.
Een kleine gemeente kan soms nuttige
âhindermachtâ uitoefenen â luis in de pels zijn – als er regionaal suboptimale
besluiten dreigen te vallen. Dat staat tegenover het idee als zou er meer âefficiencyâ
in het bestuur ontstaan als er regionaal wordt samengewerkt met overdracht van
bevoegdheden – tot fusie aan toe.
In kleine gemeenten kan de afstand tussen
politiek en burger zonder al te veel kunstgrepen klein worden gehouden. Wat ook
helpt om bijvoorbeeld hoge opkomstpercentages bij verkiezingen vast te houden:
de âvervreemdingâ of âkloofâ tussen politiek en burger verdient bestrijding.
Kleinschaligheid laat ook meer ruimte voor maatwerk en meedenken met inwoners;
of dat nou over WMO-voorzieningen, vergunningen of bouwwensen gaat. Bureaucratie
slaat minder snel toe bij kleinschaligheid.
De vraag is niet of een grotere gemeente ook
goed en democratisch zijn werk kan doen. Die vraag geeft geen zinvol gesprek,
want dat kan op zich prima. Maar wie fusie bepleit, neemt op zich duidelijk te
maken wat daarvoor in dit concrete geval voor de inwoners de winst zou zijn. En
waarom de daaraan verbonden, zware bestuurlijke opgave de moeite waard is:
waartoe de veranderlasten van fusie dragen, als er ook een pad van meer
organische organisatie ontwikkeling -en verbetering mogelijk is? En waarom
zouden de wetenschappelijke bevindingen van het COELO hier niet geldig zijn?
Waartoe de bij ingrijpende reorganisaties onvermijdelijke kosten maken en het
daarbij minstens tijdelijk inzakken van dienstverleningskwaliteit aanvaarden?
Het is bizar om landelijk eerst decentralisaties
in het sociale domein door te voeren â met als hoofdargument de voorzieningen
dichter bij de burger te brengen – om
vervolgens die afstand weer groter te maken door gemeenten samen te laten
klonteren.
Het maken van passend beleid voor afzonderlijke
kernen in de gemeente is eenvoudiger als er mensen uit die kernen in het
gemeentebestuur zitten. Want al is de âidentiteitsbelevingâ in kernen niet
afhankelijk van de omvang van de gemeente
(zo is onderzocht), bij grotere gemeenten vormt zich makkelijker
bureaucratie: dat is daar moeilijker tegen te gaan.
De jarenlange onzekerheid over de bestuurlijke
toekomst van Waterland heeft er onvermijdelijk aan bijgedragen, dat in de bemensing
en in het onderhoud van de ambtelijke organisatie een achterstand is ontstaan.
Het is dan ook een goede zaak dat de huidige coalitie de P&O-portefeuille
bij een wethouder heeft belegd: het is een politieke zaak geworden. Zoals het
ook essentieel is deze discussie nu voor langere tijd te gaan beslechten. De
ambtelijke organisatie is immers â onder meer – âgereedschapâ voor de politiek.
De âvernetwerkingâ van de samenleving gaat
voort. En er liggen in de sfeer van klimaatbeleid/duurzaamheid, ruimtelijke
ordening en sociaal domein nieuwe of betrekkelijk nieuwe opgaven. Daarop zal
een gemeentelijke organisatie een antwoord moeten helpen geven, ook die van
Waterland. Dat omvat het vinden van een nieuwe balans in âzelf doen in eigen
zeggenschapâ en âsamen doen met gedeelde, daadwerkelijke zeggenschapâ, alsmede
âuitbesteden als opdrachtgeverâ en mengvormen daarvan. In die balans spelen
zowel andere overheden als de markt een rol.
Een sleutel voor het zijn van een hoogwaardige
gemeente ligt bij het gemeentelijke personeel. Zowel in de
beleidsvoorbereiding, in de uitvoering als in de bijsturing van beleid.
Verbetering in bestuurskracht zal vooral ook een
zaak blijven van een verantwoorde selectie van politieke bestuurders en van
ordelijk en gedisciplineerd gedrag in het omgaan met de bewoners en hun wensen.
En vraagt van ambtenaren en politiek het verder uitbouwen van
netwerkvaardigheden.
3. SPP-aanpak: âistâ en âsollâ en kwaliteitsmanagement
In lijn met wat sinds enkele jaren ook op rijksniveau gebruikelijk
wordt, behoeft de gemeente Waterland een âstrategisch personeelsbeleidâ. Dus
werken met een strategisch personeelsplan (SPP). Dat bevat een planmatige
aanpak voor het koppelen van de personele capaciteit en de gemeentelijke
taakvervulling. Veel documentatie die dit proces voeden kan, is met de eerder
gedane onderzoeken in Waterland ook al voor handen.
De startvraag is: wat zijn naar verwachting over 4 jaar de
gemeentelijke taken? Dan de vraag: welke competenties zijn daarvoor in welke omvang
ruwweg nodig? Dat geeft een âplaatjeâ over âsollâ. En er is de tussenvraag:
welke taken gaat/blijft de gemeente behartigen met poolvorming voor expertise
met andere organisaties en wat besteedt de gemeente uit â dat inclusief het
vorm geven aan professioneel opdrachtgeverschap dat weer âbinnenâ blijft? Het antwoord op deze vraag leidt tot iets als
âsollâ binnen de eigen organisatieâ en âsoll buitenâ.
De tweede vraag is: wat hebben we nu en binnenkort voor
competenties in huis? Dat geeft het plaatje over âistâ.
Vervolgens is er de vraag: hoe ziet het pad van âistâ naar
âsollâ er uit? Wat gaat de gemeente doen om dat pad te bewandelen?
Voor het pad van ïstâ naar âsollâ zijn instrumenten
beschikbaar: competentie management aan de hand van onderkende behoeften van de
organisatie, opleidingsbeleid om die competenties ook in huis te halen,
beloningsbeleid, rechtspositionele afspraken om medewerkers te boeien en
binden. Zorg ook voor âmeervoudige inzetbaarheidâ van mensen. In een kleine
gemeente met â1-pitttersâ verdient immers de vervangbaarheid van mensen extra
aandacht. En een brede inzetbaarheid dient ook het belang van de loopbaan van
betrokkenen.
De documentatie van dit alles vindt zijn neerslag in een
door het college gehoord de ondernemingsraad vast te stellen SPP dat ter
kennisneming naar de gemeenteraad gaat. Dat geeft houvast bij de ontwikkeling
van de organisatie en dient transparantie. Het geeft ook een college
documentatie om naar de gemeenteraad grenzen aan de ambtelijke mogelijkheden te
legitimeren.
Ook verdient het overweging om in het SPP sleutelfuncties in
de ambtelijke organisatie te benoemen. Het gaat dan om âstrategische
sleutelmedewerkersâ: mensen die een grondige kennis hebben van een beleidsveld
en ook regionaal inzetbaar zijn. Om vervolgens de betreffende functionarissen
ook met beloningsinstrumenten, al dan niet gecombineerd, te binden. Daarbij
kunnen instrumenten als uitloopschaal, functioneringstoelage,
arbeidsmarkttoelage, buitentijdvenster toelage, overwerkregeling en toelagen voor
uitstekend functioneren/bijzondere prestatie, en afspraken over opleiding en
binding een rol spelen. Dat is nodig om te ondervangen, dat grote gemeenten
duurdere mensen aan kunnen trekken.
Het boeien en binden van âstrategische sleutelmedewerkersâ
maakt er ruimte voor, dat Waterland als kleine gemeente ook een âkweekvijver
functieâ heeft. Waarbij de âverder gezwommenâ ambtenaren later ook deel kunnen
zijn van het gemeentelijke netwerk.
Een investering in de arbeidsmarkt communicatie van
Waterland zal zijn vruchten af kunnen werpen. Een kleine gemeente brengt meer
beslisruimte voor individuele medewerkers, geeft hun meer directe interactie
met inwoners en biedt de kans op direct contact met politieke beslissers. De
ervaring zich thuis te voelen komt in een kleinere werkgemeenschap makkelijker
tot stand. Zo ook individuele aandacht, zowel sociaal op de werkvloer als
tussen medewerkers en managers. Dit zijn waarden waarmee de gemeente zich als
werkgever profileren kan.
En waar enerzijds het vast houden van goede mensen van
belang is, dient het ook de reputatie van de gemeente als werkgever om in het
personeelsmanagement ruimte te maken voor opleidingsacties die uiteindelijk de
ambtenaar op een andere plek brengen. Zo is het goed om het andere jaar als
deel van de normale personeelszorg medewerkers en managers samen te laten
kijken naar de toekomst.
Dan zijn er enkele stukjes (organisatie-)beleid die de
gemeente verder in zijn kracht kunnen zetten. Dat omvat het onderhouden van een
goede relatie met de ondernemingsraad en het benutten van wat daar aan
expertise voor handen is. Dat omvat een licht maar strak inzetten van
kwaliteitsmanagent â wat goed kan met afgeslankt benutten van het INK-model,
medewerker tevredenheidsonderzoek, en het organiseren van klant/relatie
feedback. Dat gaat om het maken en uitvoeren van een opleidingsplan, in
samenhang met de personeelsgesprekken. Opleiding waarin het accent meer op
interactie met de bewoners en op het behartigen van regietaken komt te liggen.
Dat betreft ook een gericht wervingsbeleid. En exitgesprekken met vertrekkende
mensen, om hun feedback te krijgen; wat gezien de schaal van Waterland in
principe goed kan met de P&O-wethouder. Zaken die deels al gebeuren, maar
die meer vanuit 1 samenhangend denkraam kunnen worden behartigd.
Ook is het goed om goed te kijken naar verschillende
beleidscycli die de gemeente onderhoudt â en daarvoor waar mogelijk met
buurgemeenten de inzet van ambtelijke capaciteit af te stemmen. Het inzetten
van RO-expertise is bijvoorbeeld deels planbaar, zeker als het de evaluatie en
eventuele bijsturing van collegebeleid bij bouwinitiatieven betreft. De
leerplichtrapportage hoeft bijvoorbeeld niet elk jaar even zwaar vorm te
krijgen. Breder: het schept in het algemeen goede ruimte als de frequentie van
rapportages wordt afgestemd op de tijd die het nou eenmaal kost om
verbeteringen tot stand te brengen. Ook de vorm van tussentijdse rapportages
kan helpen: een trend is om te werken met âone page papersâ: een vorm die
dwingt tot het maken van onderscheid in wat voor de ontvanger de hoofd -en
bijzaken zijn.
Benutting van het SPP en de genoemde instrumenten, ook in
hun samenhang, is een managementtaak. Het lijkt goed om te checken in hoeverre
de zittende managers daarvoor zijn toegerust en eventueel hun op te dragen zich
bij te laten spijkeren. Ook is het van groot belang om met leidinggevenden te
werken die bereid en in staat zijn om zich voor een zelfstandig Waterland in te
zetten.
In samenhang met wat hiervoor over SPP -en
kwaliteitsmanagement werd gezegd, is het van belang voor een zelfstandig
Waterland scherp te hebben, hoe het samenwerkingsbeleid er uit ziet. In de loop
van 2020 zouden alle al bestaande samenwerkingsrelaties moeten worden bezien op
de in dat beleid te hanteren criteria voor doelmatig en doeltreffend
samenwerken. Het gaat om aandacht voor het volgende:
Samenwerkingsverbanden die bestaan wegens een
wettelijke verplichting beperken zich tot hun wettelijke kerntaken.
Samenwerking heeft een noodzaak en brengt
toegevoegde waarde voor de taakuitoefening. Dat met inbegrip van de
werksituatie en loopbaankansen van de betrokken werknemers.
Samenwerking kan stoelen op het gegeven dat
sommige expertise zelden nodig is, zodat het in huis in stand houden ervan
ondoelmatig is.
Aannemelijk is, dat er sprake is van
optimaliseren van de kwaliteit van dienstverlening aan inwoners, ambtenaren en
lokale politiek.
Kostenbesparing.
Samenwerking met private marktpartijen vind
plaats op basis van â vooral financieel – scherp afgebakende en gespecificeerde
opdrachten. Publiekâprivate samenwerking zal steeds een duidelijke tijdshorizon
kennen.
Borgen van continuïteit bij de gemeente door
goed opdrachtgeverschap: een ontwikkelpunt als bij veel overheidsorganisaties.
Versterking van privaatrechtelijke expertise is hier nodig.
In tact laten van de eigen verantwoordelijkheden
en bevoegdheden van de gemeente.
Het bezien van de bestaande relaties aan de hand van de hier
genoemde criteria of gezichtspunten leidt tot een rapportage die mee loopt met
de ontwerpbegroting 2021 en eventueel tot initiatieven voor verandering in die
relaties en/of bijstelling van de ânota verbonden partijenâ.
Het college stelt bij het aangaan van nieuwe
samenwerkingsverbanden tenminste de gemeenteraad in de gelegenheid daar zijn
mening over te geven. En dat geldt ook bij beëindigen van
samenwerkingsrelaties.
Het vergroten van de impact van de gemeente in de regio valt
te ondersteunen door coalitievorming vanuit de gemeenteraad op issues met
andere gemeenteraden, in de lijn waarin dat nu met de GGD ontstaat. En door
krachtig verder te gaan met soorten samenwerking en afstemming als recent nog
tussen de burgemeesters van Landsmeer en Waterland in de Veiligheidsregio.
Ondersteuning van de rol van de gemeente als regionale speler komt vooral van
de âstrategische sleutelmedewerkersâ.
Het verdient overweging om de bestaande Klankbordgroep (KBG)
van de gemeenteraad voor de bestuurlijke toekomst van Waterland om te vormen
tot een âKlankbordgroep ontwikkeling gemeentelijke organisatieâ. Dat doet recht
aan enerzijds de wens om vanuit de Raad betrokken te blijven bij de ontwikkeling
van het âgereedschap van de politiekâ terwijl tevens het uitgangspunt tot zijn
recht komt dat het hier vooral gaat om bevoegdheden van het college.
Een eerste ontwerp of outline van een SPP zou zich daar
wellicht in mei 2020 laten bespreken. En verdere implementatie van instrumenten
van kwaliteitszorg kan daar vanaf de start worden gevolgd. Wat ook geldt voor
het verder op te tuigen samenwerkingsbeleid. Het zal in die KBG vooral gaan om
mee kijken en mee denken. En een enkele keer om initiatief tot bijsturing.
Ook in de begroting zal de zelfstandigheid van Waterland een
rol spelen. In het voorgaande zijn al enkele kansen voor
doelmatigheidsverhoging aangeduid âal
zal dat niet uitputtend zijn- en er is het tenminste te handhaven opleidingsbudget.
Dekking van autonomiekosten is voorts mogelijk bij keuzes voor het meer
kostendekkend maken van enkele leges en/of verhogen van lokale heffingen als de
OZB. Maatregelen die overbodig kunnen blijken â waarbij slechts een
overbruggingsfinanciering nodig blijft – als het optimisme van het college over
TEO (Thermische Energie uit Oppervlaktewater) bij het Galgeriet bewaarheid
wordt.
Harm Scheepstra, fractie
Waterland Natuurlijk
Monnickendam,
augustus 2019