_____________________________________Vragen rondom een nieuwe “Regio
Achterhoek”
·
“De Wet Gemeenschappelijke regelingen (Wgr)
wordt aangepast om de politieke verantwoording over gemeentelijke samenwerking
te verbeteren. Besluitvorming in een gemeenschappelijke regeling moet
transparant zijn en betrokken gemeenteraden moeten hun controlerende rol beter
kunnen uitvoeren en zo nodig kunnen ingrijpen. “
Het
bovenstaande citaat is afkomstig uit het regeerakkoord, zoals dat enkele
maanden geleden tot stand is gekomen. In die periode is er ook in de Achterhoek
een discussie gevoerd over de aanpassing van de gemeenschappelijke regeling
voor de Regio Achterhoek. Een van de aspecten die daarbij aan de orde is
gekomen betreft de wijze waarop, binnen de gemeenschappelijke regeling, door de
gemeenteraden van de afzonderlijke gemeenten invulling kan worden gegeven aan
hun kaderstellende, volksvertegenwoordigende en controlerende rol. Dit
benadrukt de actualiteit van de aangehaalde zinsnede uit het regeerakkoord.
Achtergrond:
De
samenwerking binnen het openbaar bestuur in de Achterhoek kent een lange
geschiedenis waarin bleek dat, enerzijds, nut en noodzaak van het samen
optrekken in onderwerpen die de gemeentegrenzen overschrijden, breed wordt
onderschreven, maar, anderzijds, het
daadwerkelijk samenwerken vervolgens moeilijk bleek.
In de loop van
2017 is ervan uit enkele pas benoemde burgemeesters uit de regio een voorstel
gekomen, dat er, in essentie, op ziet, dat er binnen de regio Achterhoek op
verschillende thema’s, zoals de regionale economie, verkeer en bereikbaarheid,
de gevolgen van de demografische ontwikkelingen (“krimp”), een belangrijke initiërende en coördinerende
rol wordt weggelegd voor de Achterhoekboard. Het is voorzien dat die Achterhoekboard,
naast leden uit het openbaar bestuur, ook zal bestaan uit leden die afkomstig
zijn uit ondernemersorganisaties en organisaties uit het maatschappelijk
middenveld, zoals woningbouwcorporaties en onderwijsorganisaties. Er wordt
daarbij gesproken over een zogenaamde “triple
helix “, die de samenwerking tussen “de
drie O’s” moet verbeelden. De Achterhoekboard moet de spil worden van de
samenwerking en een initiërende, stimulerende en coördinerende rol spelen. Die
samenwerking zou moeten worden uitgedragen door een krachtige voorzitter, die een
brug slaat tussen het openbaar bestuur en beide andere partijen en als
boegbeeld voor de regio naar buiten treedt.
De voorgestelde structuur
In de aan de
gemeenteraden voorgelegde structuur wordt een scheiding tussen een “formele en
informele kant “ van de samenwerking gemaakt.
Vraag 1:
Verzet de bestaande regelgeving, met name de Wgr, zich tegen een
structuur waarin, van meet af aan, is voorzien in een situatie dat een orgaan,
i.c. het algemeen bestuur, weliswaar formele zeggenschap heeft, maar daar
feitelijk van af ziet, ten behoeve van een ander orgaan, i.c. de
Achterhoekboard. Als een dergelijke gang van zaken naar de letter van de Wgr
mogelijk is, verzet zich de aard en strekking van de wet of de algemene
beginselen van behoorlijk bestuur in een democratisch georganiseerde
samenleving dan niet daartegen?
De
voorgestelde formele structuur bestaat uit een algemeen bestuur en het
dagelijks bestuur, zoals bedoeld in de wet gemeenschappelijke regelingen. In
het voorstel bestaat het algemeen bestuur uit de zeven burgemeesters van de
deelnemende gemeenten, dat vervolgens een dagelijks bestuur, bestaande uit drie
leden kiest. De burgemeester van de gemeente Doetinchem zou voorzitter moeten
zijn en die functie combineren met het voorzitterschap van de Achterhoekboard.
Vraag 2: Welke mogelijkheden heeft een
gemeenteraad om in een dergelijk geval het functioneren van het AB en DB te
controleren? Hoe zou de controlerende functie van de gemeenteraden verbeterd
kunnen worden?
Vraag 3: Kan de gemeenteraad het door de
eigen gemeente benoemde algemeen bestuurslid ter verantwoording roepen en
eventueel ontslaan? Hoe zou dat beter mogelijk kunnen worden gemaakt?
Vraag 4: Welke wegen staan de
gemeenteraad en een individueel raadslid open om informatie over het
functioneren van het AB en de Achterhoekboard te verkrijgen?
Vraag 5: Laat de Wgr toe dat in alle
gevallen de burgemeester van één van de deelnemende gemeenten, m.n. Doetinchem,
als voorzitter van zowel het AB, het DB en de Achterhoekboard dient te worden
aangesteld?
Naast die
formele structuur zou er ook een informele structuur zijn. Hoewel de formele
beslissingen door het algemeen bestuur dienen te worden genomen zou het, zoals
aan de gemeenteraden is gepresenteerd, de Achterhoekboard zijn die feitelijk de
koers van de regio Achterhoek zou bepalen.
Vraag 6: Welke verplichtingen zijn
rusten er in zo’n geval op de Achterhoekboard en haar leden?
Vraag 7: Dient elk lid van de
Achterhoekboard, op basis van de wettelijke bepalingen, net als raadsleden en collegeleden,
inzicht te geven in alle (neven-)functies en belangen, met name die tot een
belangenverstrengeling kunnen leiden?
Vraag 8: Is er in de thans voorziene structuur
enige andere bevoegdheid die het de gemeenteraad van de deelnemende gemeenten
of de colleges van B&W van die gemeenten mogelijk maakt de rechtmatigheid
en publiekrechtelijke wenselijkheid van het handelen van de Achterhoekboard te
controleren of anderszins doorslaggevende invloed te hebben op de wijze waarop
de door de Achterhoekboard behandelde thema’s tot regionaal beleid worden?
Bij de
presentatie van de plannen aan onze gemeenteraad, heeft de huidige voorzitter
van de Regio Achterhoek betoogd dat er weliswaar geen formele bevoegdheden van
de gemeenteraad overgaan op de Regio Achterhoek en meer in het bijzonder op de
Achterhoekboard, maar dat van de verschillende gemeenteraden wel wordt verwacht
dat zij zeer terughoudend zouden optreden en vooral de door de Achterhoekboard
geïnitieerde voorstellen zouden moeten steunen. Formeel ligt weer de
doorzettingsmacht bij de gemeenteraden, maar in de praktijk worden zij geacht
de Achterhoekboard te volgen. Bij weerstand van de afzonderlijke gemeenteraden
zou er sprake kunnen zijn van “naming and
shaming” en zou de betreffende gemeenteraad in de pers “met de billen bloot” moeten gaan.
Vraag 9: Kan een gemeenteraad naar het
geldend recht in haar vrijheid om te debatteren en beslissen over onderwerpen
die de huishouding van de gemeente aangaan worden beperkt door de door de
voorzitter van de Regio Achterhoek genoemde mechanismen?
Een
beschouwing van de voorgestelde structuur leidt tot de vaststelling dat de
formele beslissingsmacht in het voorstel bij de door de kroon benoemde
burgemeesters komt te liggen, zonder dat er een regeling is voorzien waarin zij
jegens wel gekozen volksvertegenwoordigers verantwoording moeten afleggen.
Vraag 10: Is dat, in het licht van de
staatsrechtelijke principes wenselijk of aanvaardbaar?
Vraag 11: Zijn er naar uw oordeel
voldoende “checks and balances”? Bestaat er, naar geldend recht, een effectieve
manier voor de gemeenteraad om de burgemeesters te controleren en er zorg voor
te dragen dat de burgemeesters, als bestuurslid van een gemeenschappelijke
regeling, zich naar het oordeel van de meerderheid van de gemeenteraad richt?
De
voorgestelde regeling voorziet in de benoeming van een van de leden van de
Achterhoekboard die afkomstig is uit het provinciaal bestuur, wellicht een
gedeputeerde.
Vraag 12: Hoe verhoudt zich de
toezichthoudende taak van de provincie op de huishouding van de gemeenten tot
de voorziene positie van een gedeputeerde in de Achterhoekboard, welke zich
begeeft op beleidsterreinen die tot de verantwoordelijkheid van die gemeenten
behoren. Is het wenselijk dat een gedeputeerde die rol inneemt? Door wie wordt
zo’n gedeputeerde bij disfunctioneren aangesproken of zelfs ontslagen?
De
voorgestelde regeling voorziet in de benoeming van slechts twee wethouders in
de Achterhoekboard, hetgeen inhoudt dat vijf van de zeven gemeenten niet met
een wethouder in de Achterhoekboard zijn vertegenwoordigd.
De
voorgestelde regeling voorziet in de benoeming van drie leden van de
Achterhoekboard door de regionale werkgeversorganisaties.
De benoeming
van de leden van de Achterhoekboard geschiedt weliswaar door een zogenaamde
radenforum, waarin vertegenwoordigers uit de gemeenteraden van de deelnemende
gemeenten zitten, maar naar het zich laat aanzien liggen er bindende
voordrachten vanuit de provincie, het algemeen bestuur, de
werkgeversorganisaties en de zorg – en onderwijsorganisaties, zodat de
benoeming door het raden vorm louter een formaliteit is. In enige vorm van
verantwoording van de (leden van) de Achterhoekboard tegenover het raden voeren,
de gemeenteraden van de deelnemende gemeenten of de college van burgemeester en
wethouders van die gemeenten, is geen sprake.
Vraag 13: Op welke wijze kunnen de
gemeenteraden invloed uitoefenen op de benoeming van de leden van de
Achterhoekboard?
Vraag 14: Hoe kan worden voorkomen dat
er een onwenselijke vermenging van rollen plaats vindt, b.v. doordat de
gemeenten een toezichthoudende taak hebben op het presteren van
woningbouwcorporaties, en de provincie toezicht houdt op de gemeenten?
Alternatieve mogelijkheden:
Vraag 15: Is er binnen de huidige Wet
gemeenschappelijke regelingen, of wellicht na de in het regeerakkoord
aangekondigde wijzigingen, een alternatief denkbaar waarin zowel de
doelstelling van een hechtere en efficiëntere regionale samenwerking,
betrokkenheid van de andere partijen van de “triple helix” wordt bereikt, maar
waar wel voldoende “checks and balances“ in de regeling zijn begrepen en de
gemeenteraden, op democratische wijze, invulling kunnen geven aan hun
kaderstellende, volksvertegenwoordigende en, vooral, controlerende rol?
Vraag 16: Is bijvoorbeeld, in juridische
zin, mogelijk om de regio Achterhoek, binnen de ruimte die de (toekomstige) Wgr
biedt, vorm te geven middels een “gemengde regeling”, waarbij het algemeen
bestuur bestaat uit een afvaardiging van de zeven gemeenten, in die zin dat
elke in de gemeenteraad vertegenwoordigde fractie een afgevaardigde naar het
Achterhoeks Radenforum benoemd aan wie, naargelang het aantal zetels in de
raad, een gewogen stemrecht wordt toegekend? Elke gemeenteraad benoemt
daarnaast een college lid in het algemeen bestuur als beoogd lid van het
dagelijks bestuur.
De
Achterhoekboard kan in het alternatieve voorstel in de vorm van een aan het
algemeen bestuur verbonden commissie worden gegoten waaraan bepaalde taken op
beleidsvoorbereidend en wellicht ook uitvoerend gebied kunnen worden
opgedragen.
Vraag 17: Bij voorkeur zou dan een
onafhankelijke voorzitter van buiten de kring van de huidige regionale
bestuurders als boegbeeld moeten optreden, en dus niet de burgemeester van één
van de deelnemende gemeenten. Laat de Wgr dat toe of, zo nee, valt te
verwachten dat een komende wetswijziging aan de hand van het regeerakkoord daar
verandering in brengt?
Vraag 18: Kunt u andere suggesties doen
om de doelstellingen van de beoogde structuur te behalen, maar de democratische
controle door gekozen raadsleden te waarborgen en de uitvoering van de
kaderstellende, volksvertegenwoordigende en controlerende taak desondanks te
waarborgen?
Vraag 19: Welke mogelijkheden ziet u
voorts om, in dit concrete geval, de gemeenschappelijke regeling te laten
voldoen aan de in het huidige regeerakkoord genoemde transparantie en de
gebrekkige communicatie tussen de betrokken personen te verbeteren? Zijn er in
het kader van de kennelijk door de regering voorziene wetswijziging voor dit
concrete geval wensen en aandachtspunten te formuleren die aan de regering
kunnen worden voorgelegd?